Libéralisation économique

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En économie, la libéralisation consiste à rendre libre l'accès à une activité économique pour différents agents économiques. Elle signifie la fin du monopole d'une administration ou d'une entreprise (publique ou privée) sur une activité définie par l'autorité publique. La possibilité offerte à d'autres acteurs d'intervenir sur le marché est un moyen de stimuler la concurrence, qui a pour but d'encourager l'innovation, la qualité de service et la baisse des prix pour le client.

Dans l'absolu, la libéralisation en tant qu'ouverture à différents agents économiques peut être appliquée à toute activité (l'autorisation du mercenariat serait en quelque sorte une libéralisation de la défense). Dans la pratique, la société occidentale ou européenne ne conçoit en général de libéralisation que dans des secteurs non-régaliens où la dimension économique est facilement identifiable, comme les services en réseau (transports, énergie, eau, télécommunications, etc.). La libéralisation ne modifie pas la nature de ces activités, qui sont et demeurent des activités marchandes, dans la mesure où l'usager (ou le client) paye un coût significatif du service rendu. Dans le cas d'un service gratuit pour l'usager (par exemple certains réseaux de transport urbain), l'activité sort effectivement du secteur marchand en devenant non-marchand, mais peut en même temps relever d'un marché libéralisé (des entreprises publiques ou privées peuvent se faire concurrence auprès de l'autorité compétente pour la fourniture de ce service).

Les monopoles antérieurs à la libéralisation sont souvent le fait d'entreprises publiques^[1]. Le principal motif de libéralisation d'un secteur est de lui trouver un nouvel optimum économique en changeant son fonctionnement. Concrètement, les monopoles sont critiqués pour leur tendance à profiter d'un marché captif, ce qui n'encourage pas l'adaptation de l'offre et des prix à la demande.

En parallèle à la libéralisation d’un secteur, les pouvoirs publics peuvent renforcer la réglementation et/ou la régulation (par exemple en mettant en place des autorités de régulation), afin de garantir l'équité d'accès aux services. La libéralisation ne provoque donc pas une suppression des règles mais consiste plutôt en la création de nouvelles (reréglementation, appelée par anglicisme déréglementation), afin de définir les nouveaux droits et devoirs des acteurs impliqués.

Le recours à la libéralisation par les politiques publiques est une dynamique soutenue par les courants de pensée défendant le libéralisme économique.

Sommaire 1 Privatisation et libéralisation 2 La libéralisation des secteurs marqués par un monopole naturel 2.1 La libéralisation des marchés des télécommunications 2.2 La libéralisation des marchés de l’électricité et du gaz 2.3 La libéralisation du transport aérien 2.4 La libéralisation dans le transport ferroviaire 3 Notes et références 4 Voir aussi

[modifier] Privatisation et libéralisation

Libéralisation n’est pas forcément synonyme de privatisation de l’entreprise publique originelle ; l’État n'est pas contraint d'abandonner le contrôle de l’entreprise publique en introduisant la concurrence dans un secteur économique. L'exemple européen montre cependant que la libéralisation s'accompagne presque systématiquement d'une privatisation du monopole public historique.

Même si le traité de Rome proclame la neutralité de ce qui est devenu l'Union européenne vis-à-vis des formes de propriété des entreprises, de nombreux aspects de la législation européenne vont à l'encontre de la propriété publique. En ce qui concerne les modalités de financement, toute augmentation de capital par émission d'actions acquises par l'État est considérée par la Commission européenne comme une aide publique déguisée, discriminatoire et anticoncurrentielle (un argument souvent mis en avant pour signifier la nécessité de la privatisation des entreprises publiques^[2]).

Le statut public est aussi critiqué parce qu'il complique l'acquisition d'entreprises étrangères, dans un contexte de constitution d'un marché libéralisé à l'échelle européenne. En effet, parce qu'il interdit l'acquisition d'entreprises par échange d'actions, il contraint à un achat en cash, qui nécessite une importante réserve financière ou un accroissement de la dette. Si de nombreuses voix s'élèvent pour contester la pertinence d'une politique orientée vers l'international^[3], ces arguments sont néanmoins régulièrement avancés pour démontrer la nécessité d'une privatisation.

Néanmois, l'expansion d'une entreprise publique au delà du territoire de sa tutelle politique, notamment par rachats d'acteurs locaux, n'est pas sans poser certains problèmes que permet d'éviter la propriété privée de l'entreprise. Une entreprise publique n'est jamais indépendante du pouvoir politique qui la contrôle. En conséquence, un Etat peut ainsi directement contrôler tout ou partie d'un secteur économique d'un autre Etat. Le pouvoir politique en place pourrait user de ce contrôle pour exercer des pressions économiques au service d'un objectif politique, qu'un propriétaire privé pourrait beaucoup plus difficilement se permettre. Par ailleurs, lors de décisions difficiles (réduction des effectifs, des investissements, etc.), le report des difficultés sur les établissements à l'étranger permet d'éviter les conséquences politiques que l'entreprise publique aurait à supporter en appliquant les mesures dans son propre pays. La dépendance politique des établissements étrangers pourrait donc entraîner pour eux des conséquences injustes qu'aurait pu éviter la propriété privée de l'entreprise.

Les mesures de libéralisation de la Commission européenne, sans contraindre à la privatisation, la favorisent fortement. Les privatisations sont plus généralement le fruit d'un consensus largement partagé par les responsables politiques de la majorité des pays de l'Union européenne sur la supériorité des politiques libérales en matière économique, qu'aucune démonstration théorique ou pratique incontestable ne vient étayer. Les libéralisations fournissent ainsi souvent le cadre idéal à la privatisation des anciens monopoles publics. En outre, le produit des ventes des entreprises publiques est souvent l'occasion de faire face de manière ponctuelle à la pénurie structurelle de fonds publics.

[modifier] La libéralisation des secteurs marqués par un monopole naturel

[modifier] La libéralisation des marchés des télécommunications

Trois méthodes sont généralement utilisées pour introduire la concurrence dans le secteur des télécommunications^[4] :

• la concurrence sur la base des installations : une nouvelle entreprise de télécommunications construit un réseau en utilisant ses propres installations pour atteindre ses clients (sans utiliser le réseau de l’entreprise de télécommunications en place);
• la dissociation des éléments du réseau : permettre aux nouveaux entrants de construire certaines parties du réseau et d’acheter l’accès aux équipements essentiels auprès de l’opérateur de télécommunications historique, par exemple les boucles locales. Le cadre de cette dissociation est fixé par la loi et l’accès au réseau resté en « monopole naturel » est régulé par une autorité de régulation (l’ART puis l'ARCEP en France);
• la revente : des opérateurs concurrents obtiennent un service à un prix réduit ou de gros de l’entreprise de télécommunications en place et revendent ensuite ce service à leurs propres clients.

Les exemples de libéralisation dans le monde :

• Le premier mouvement de libéralisation des télécommunications a débuté au début des années 1980 aux États-Unis et en Grande-Bretagne. Aux États-Unis, dans un premier temps, l'opérateur dominant AT&T refusa d'accorder un accès non discriminatoire à son réseau aux entreprises concurrentes pour les communications longue distance. En application de la loi antitrust, une procédure contentieuse a abouti, en 1984, à la séparation structurelle des opérations longue distance d'AT&T des télécommunications locales et à la création des "Baby Bells". La Federal Communications Commission (FCC) est chargée de la régulation sectorielle du marché américain.

• Dans l'Union européenne, c'est en 1989, sous la présidence française du Conseil de l'Union européenne, que la décision d'une ouverture progressive à la concurrence a été prise. En 1993, la Commission européenne décide que les marchés européens des télécommunications devraient être totalement ouverts à la concurrence le 1^er janvier 1998. La directive 90/388/CEE - amendée par les directives 94/46/CE, 95/51/CE, 96/2/CE, 96/19/CE et 1999/64/CE - fixe les principes de la libéralisation du secteur des télécommunications. La base réglementaire est appliquée sous le contrôle des autorités de régulation nationales. La convergence entre les télécommunications, les technologies de l'information et les médias, et le développement d'Internet, a conduit à l'adoption d'un nouveau cadre européen pour les télécommunications le 7 mars 2002. Celui-ci consiste en cinq directives : les directives dites "cadre", "autorisation", "accès", "service universel", "vie privée et communication électronique".

Il est difficile de tirer un réel bilan de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications. C'est particulièrement vrai en France. Le consommateur français a en effet bénéficié à la fois d'une baisse des prix et d'une diversification de l'offre de services, c'est-à-dire de la liberté de choix. Un rapport parlementaire rappelle ainsi « qu'en dix ans, les évolutions du secteur sont en effet spectaculaires : le prix pour le consommateur aura, en moyenne, diminué d'un peu plus de 30 % et les usagers auront été multipliés par près de 2,5 entre 1998 et 2005. Ainsi, le surplus pour le consommateur s'est accru de plus de 10 milliards d'euros sur la période (chiffres de l'ARCEP) ».^[5] Cependant le secteur de la téléphonie fixe comme mobile reste très majoritairement oligopolistique et la cartellisation a dû être endiguée par des décisions judiciaires^[6]. Il est ainsi très difficile de déterminer si la chute des prix et l'apparition de nouveaux services est imputable à la libéralisation du secteur ou aux progrès techniques spectaculaires réalisés durant la décennie dans le domaine des télécommunications^[7].

[modifier] La libéralisation des marchés de l’électricité et du gaz

L'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz a été menée principalement aux États-Unis et dans l'Union européenne. Elle constitue un cas typique de libéralisation d'activités dites de réseaux, en monopole naturel. En effet, pour des raisons économiques et environnementales évidentes, la multiplication des réseaux d'électricité (lignes HT ou THT) ou de gaz (gazoducs et infrastructures). Dès lors, ces activités de transport et de distribution ne sont pas mises en concurrence, mais sont placées sous la responsabilité de gestionnaires de réseaux de transport et de distribution (GRT et GRD). L'introduction de la concurrence s'effectue dès lors sur les activités de négoce, de production et de fourniture. Elle permet de mettre en place la liberté d'établissement pour les producteurs et les fournisseurs, et la liberté de choix de fournisseurs pour les consommateurs. Pour permettre un égal accès aux utilisateurs des réseaux, que ce soient les producteurs, les négociants (traders) ou les fournisseurs, un tarif d'utilisation des réseaux est fixé par l'autorité de régulation en charge de l'énergie (en France, il s'agit de la CRE). Des garanties d'indépendance vis-à-vis de l'ensemble des utilisateurs de réseaux sont également exigées et contrôlées par l'autorité de régulation.

• Aux États-Unis, le processus d'ouverture des marchés remonte déjà à vingt-cinq ans. L'ouverture de l'industrie électrique à la concurrence a eu lieu en 1978, tandis que l'ouverture du marché de gros en électricité s'est effectuée en 1992. Comme l'a souligné Sophie Meritet^[8], « l'ouverture du marché de détail est plus récente et a connu des difficultés ». Elle n'est d'ailleurs pas appliquée dans l'ensemble des États américains. L'autorité de régulation fédérale est la FERC (Federal Energy Regulatory Commission). Chaque État dispose également d'un régulateur : les PUC (Public Utility Commissions).

• L'Union européenne a débuté son processus d'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz en 1999, en application de directives de 1996 et 1998. Dans un premier temps, cette ouverture n'a concerné que les consommateurs professionnels. En France, l'ouverture aux très gros consommateurs s'est effectuée dès 1999, et le 1^er juillet 2004 pour l'ensemble des consommateurs professionnels. L'ouverture à la concurrence pour le marché de détail (pour les consommateurs particuliers) a été prévue par les directives européennes de juin 2003 et doit être effective au plus tard le 1^er juillet 2007, comme c'est le cas pour la France ^[9]. Chaque État-membre dispose d'un régulateur, chargé de veiller au bon fonctionnement des marchés ainsi ouverts. Les régulateurs européens sont regroupés au sein de deux instances : l'ERGEG et le CEER.

[modifier] La libéralisation du transport aérien

Aux États-Unis, la libéralisation du secteur aérien a été consécutive au Airline Deregulation Act de 1978. Au sein de l'Union européenne, trois « paquets » de libéralisation, dont le dernier est entré en vigueur le 1^er janvier 1993, ont conduit à l'ouverture du marché à la concurrence. Il en a découlé une baisse des prix proportionnelle au nombre de concurrents présents sur un même itinéraire^[10]. Le prix des billets sur les lignes les plus concurrentielles ne peut cependant pas être le seul critère d'évaluation du coût ou du bénéfice du processus de libéralisation.

• L'augmentation des inégalités d'accès au service public

En termes de maintien du service public, la libéralisation du secteur aérien américain a été un échec patent, révélateur des conséquences d'un abandon de la péréquation. Les aéroports de 172 villes américaines ont ainsi été voués à la fermeture, entraînant la disparition de nombreuses lignes jusqu'alors subventionnées^[11]. Les prix de certaines lignes, desservies en perte par les compagnies ont fortement augmenté. L'enclavement qui a résulté de cette reconfiguration du réseau et l'augmentation du prix des transports pour les usagers concernés ne sont pas pris en compte dans les études sur l'évolution globale du prix des billets. Il apparaît tout aussi difficile d'évaluer le coût économique de la perte d'infrastructures souvent motrices dans l'économie locale pour les villes concernées.

• La résurgence des situations monopolistiques

Les deux principales variables d'ajustement pour réduire les coûts dans ce type d'activité sont l’économie d’échelle et la compression des coûts salariaux. À la suite de la libéralisation, les grandes compagnies ont donc souvent reconstitué une position de monopole en s'assurant le contrôle d'un aéroport principal (ou hub) (ainsi la TWA à Saint-Louis ou American Airlines à Dallas). Elles ont pratiqué un dumping sur les prix afin de prévenir l'émergence d'éventuels concurrents sur les secteurs qu'elles contrôlaient. En 2001, sur les cent compagnies crées depuis 1978 aux États-Unis, cinq seulement avaient survécu^[12].

• L'instabilité chronique du secteur

Le coût économique engendré par les difficultés chroniques des anciennes compagnies nationales n'est pas négligeable. Le bureau fédéral du Plan belge a estimé en 2001 que la faillite de la compagnie belge Sabena entraînerait un repli de 0,65% du PIB belge en 2002^[13] et la perte de 17 000 emplois^[14]. En avril 2005, la dette nette de la compagnie nationale italienne Alitalia s’élevait à 1,83 milliard d’euros. Son plan de sauvetage, subventionné par l'État italien^[15], a entraîné la perte de 3 500 emplois, sans produire d'effets sur les pertes annuelles de l'entreprise. En parallèle à ces pertes d'emplois, il faut cependant mettre les créations effectuées par des compagnies nouvelles ou existantes.

• La dégradation des conditions de travail

Sur le plan social, l'apparition des compagnies à bas tarifs et la sous-traitance des tâches techniques au sol ont considérablement dégradé les conditions de travail. Avant sa chute, Air Liberté employait un tiers de son personnel en contrat à durée déterminée^[16]. Ryanair, le transporteur low cost installé en Irlande, mène une politique anti-syndicale affirmée en ne proposant des augmentations salariales qu'à ses seuls employés non syndiqués^[17].

Les jeunes sociétés européennes s'inspirent explicitement^[18] du modèle états-unien, initié par la Continental Airlines de Frank Lorenzo.

En 1984, Frank Lorenzo a délibérément déclaré sa compagnie en faillite pour annuler les accords syndicaux avant de relancer son activité en réduisant massivement les salaires de l'ensemble de son personnel^[19]; les conséquences de cet épisode pour le secteur aérien américain ont fait dire à l’ancien astronaute et patron d’Eastern Airlines, Frank Borman qu'« en fin de compte, le décret de la dérèglementation, à défaut d’autre chose, a été la plus grande loi antisyndicale jamais adoptée par le congrès américain. »^[20]

• Une baisse des prix subventionnée par l'argent public

Pour attirer certaines compagnies, les pouvoirs publics sont désormais contraints d'offrir des conditions préférentielles, financées par les contribuables. La compagnie aérienne Ryanair a ainsi basé son développement sur l'obtention d'aides publiques plus ou moins déguisées ; on estime le montant de ces aides à 150 millions d'euros par an^[21].

• Une dégradation du niveau de service

Les associations de consommateur constatent une dégradation des relations entre les usagers et les transporteurs qui se traduit par l’absence de réponse aux sollicitations de la clientèle et la faible prise en compte des réclamations. La Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a noté une nette augmentation du nombre des plaintes durant les dernières années : au nombre de quelques unités par an à la fin des années 1990, elles sont aujourd’hui, en moyenne, de plusieurs par semaine (hors les réclamations directement liées à la disparition de certaines compagnies)^[22].

[modifier] La libéralisation dans le transport ferroviaire

La quasi totalité des pays européens, plusieurs pays américains (États-Unis, Canada, Argentine...) ainsi que le Japon et la Nouvelle-Zélande ont réformé le fonctionnement institutionnel de leurs réseaux ferroviaires dans les années 1990. La libéralisation, c'est-à-dire la libre intervention d'autres opérateurs sur le marché, n'est qu'une forme de réforme parmi d'autres. Elle est une des voies suivies par la quasi totalité des pays européens dans ce secteur.

La libéralisation est à distinguer d'autres réformes parfois effectuées dans les systèmes ferroviaires :

• la privatisation : le capital de l'opérateur public (qui n'est pas nécessairement en situation de monopole, comme en Estonie) est vendu à des investisseurs privés (comme au Canada ou en Nouvelle-Zélande).
• la nationalisation : l'Etat rachète au privé le capital de l'opérateur. Presque tous les pays au monde sont passés par cette phase au XXe siècle (ex : nationalisation de la SNCF étalée sur la période 1938-1982). Certains pays ont renationalisé leurs chemins de fer après une privatisation (Nouvelle Zélande[1]), sans pour autant que la privatisation ait été un échec (Estonie, raisons géostratégiques).
• la division : l'opérateur est divisé en plusieurs compagnies sur une base territoriale (Japon).
• la séparation : l'exploitation de l'infrastructure est séparée de celle des services par la création d'entreprises différentes, comme en France (Réseau Ferré de France et SNCF).

L'originalité de la Grande-Bretagne est d'avoir combiné ces différentes réformes en même temps : en 1996, l'infrastructure a été séparée des services et privatisée (avant d'être renationalisée en 2002), les services voyageurs ont très souvent été géographiquement divisés et attribués à des opérateurs différents par appel d'offres (concurrence pour le marché), les services fret sont libres d'accès (concurrence sur le marché). Les difficultés rencontrées par les chemins de fer britanniques autour de 2000 étant principalement liées à la privatisation, la libéralisation est restée un principe fondamental de la politique ferroviaire britannique.

[modifier] Notes et références

[modifier] Voir aussi

• Déréglementation
• Big Bang (marchés financiers)

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