Intercommunalité

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En France, le terme d'intercommunalité désigne la possibilité, pour les communes, d'exercer en commun certaines compétences.

Sommaire

[modifier] Formes d'intercommunalités en France

[modifier] Les établissements publics de coopération intercommunale

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constituent la forme institutionnelle de l'intercommunalité. On distingue :

[modifier] Les formes contractuelles liant les pays aux collectivités et à l'État

Les formes contractuelles liant les pays constitués par un projet de développement commun avec les intercommunalités, départements, régions, ou même l'État :

[modifier] Les pays

  • chartes de pays (1995) non reconnues par l'État mais par les régions
  • contrats de pays (1995, complété en 2000) reconnus par l'État

[modifier] Développement historique de l'intercommunalité

Par la loi du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement, les districts (créés en 1959 pour les villes et 1970 en milieu rural) et les communautés de villes (créées en 1992 par la loi ATR mais ayant donné lieu à seulement 5 établissements) ont été transformés en communautés de communes, communautés d'agglomération ou communautés urbaines. L'acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) ajoute la possibilité de fusionner les groupements de communes, pour rationaliser la carte intercommunale.

La première Communauté de Communes de France est créée en 1992 dans le Val d'Oust, dans le Morbihan. Michel Guéguan, premier président de cette structure, est aussi le porteur de l'intercommunalité en France et en Europe (notamment de l'est).

L'Assemblée des communautés de France est la fédération nationale des communautés. Depuis sa création en 1989 par Marc CENSI, Maire de Rodez et Président de la Communauté d'Agglomération du Grand Rodez, l'AdCF[1] s'est attachée à promouvoir le mouvement intercommunal et à défendre les intérêts des intercommunalités. Elle a apporté ces dernières années une contribution à l'ensemble des grands débats concernant l'organisation territoriale française.

Au 1er janvier 2008, il existe 2 583 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant 91,7% des communes (33 636), soit près de 223 de plus qu'en 2007 et 86,7% de la population soit 54,6 millions d'habitants [2] :

Depuis quelques années, le regroupement de communes par le biais de l'intercommunalité en France est à l'origine d'un tassement des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM, syndicats mixtes ou à la carte). 260 ont été dissous au cours de l'année 2007. On en dénombre 13 389 au 1er janvier 2008.

[modifier] La récente remise en cause du phénomène intercommunal

En juillet 2005, le rapport du député Hervé Mariton fait au nom de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale de l'Assemblée nationale[3] démontre que « la coopération intercommunale serait un facteur significatif d'augmentation des taux d'impôts locaux en France ». Outre un impact indéniable sur les taux cumulés de pression fiscale locale, le rapport dénonce la spirale inflationniste des transferts de personnel[4], le maintien de postes en doublons entre commune et intercommunalité, ainsi que les dépenses « somptuaires » de certaines structures intercommunales.

Dans la lignée de ce rapport, une autre initiative parlementaire est venue confirmer ce constat. Dans leur Livre noir de l'intercommunalité[5], publié en septembre 2005, les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, affirment que l’intercommunalité, et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :

  • un problème de définition des périmètres intercommunaux
  • une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre
  • des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire
  • la faible liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité
  • le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariats chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences
  • une dégradation continue des compétences communales

Pour les auteurs de cet ouvrage, « la loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales mais ses incohérences ont généré de nombreux excès ».

Dès lors, le Ministre des collectivités locales en exercice en 2005 conclue que « tous ces rapports, qu'ils proviennent d'institutions ou d'élus de la nation, partagent le même diagnostic, celui d'une crise de croissance de l'intercommunalité »[6].

Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France[7], du 23 novembre 2005, souligne également certaines carences du système intercommunal et exige notamment une meilleure définition des périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale. Lors de la présentation de ce rapport, Philippe Seguin, premier Président de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est « un indéniable succès quantitatif, la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif ».

Le problème de définition des périmètres intercommunaux a été étudiée en détail de manière critique dans l’aire métropolitaine marseillaise par Laurent Chalard[8].

[modifier] La question du suffrage universel

Tenue pour quasi-acquise à la prochaine réforme de l’intercommunalité au cours des années 1999 à 2001, elle a cependant été depuis battue en brèche. La loi Vaillant sur les Libertés locales de 2001 ainsi que l’Acte 2 de la décentralisation d’août 2004 , en particulier, n’ont pas statué sur la question, comme on aurait pu s’y attendre,. Elle a depuis été l’objet d’un projet de loi déposé par la députée Marie-Jo Zimmermann ainsi que de diverses recommandations comme celle du rapport de la Cour des Comptes de 2005 ainsi que, plus récemment, le rapport de la commission Attali. L’introduction du suffrage universel dans l’intercommunalité dont les représentants sont actuellement désignés par l’élection au second degré répond au principe constitutionnel de légitimation de la levée de l’impôt comme c’est actuellement le cas dans les EPCI à fiscalité propre. Les opposants à la mesure avancent en revanche le risque de voir vidées de leur substance les communes adhérentes aux communautés au profit d’un ‘’super-maire’’ qui serait le président de communauté. Cependant, les élections municipales de 2008 verront certainement pour la dernière fois la désignation au second degré des conseillers communautaires, présidents et vice-présidents. L’introduction de la mesure se heurte néanmoins à la question brûlante du mode de scrutin à adopter : scrutin de liste ou uninominal, majoritaire ou proportionnel, de circonscription électorale communale ou intercommunale. Plusieurs propositions ont été avancées par divers responsables et associations d’élus : fléchage des listes, modèle calqué sur l’actuel mode de scrutin PLM des mairies d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. Il est possible également d’envisager un mode de scrutin différent pour les différentes catégories d’EPCI à fiscalité propre : communauté de communes, communauté d'agglomération et communauté urbaine. Il est probable que l’introduction du suffrage universel dans la représentation intercommunale soit aussi l’occasion de revenir sur l’actuel archaïsme qui prévaut dans le mode de scrutin des communes de moins de 3 500 habitants : panachage et raturage des listes.

[modifier] Le législateur et l'intercommunalité

  • Proposition de loi de Marie-Jo Zimmermann relative aux communes de plus de 3 500 habitants et tendant à instaurer une obligation de parité pour l'élection des adjoints au maire, à organiser la désignation des délégués dans les intercommunalités à fiscalité propre selon une représentation proportionnelle avec obligation de parité, à assurer la représentation des listes minoritaires dès le premier tour des élections municipales et à clarifier les choix au second tour
  • Proposition de loi de Rudy Salles tendant à assurer la représentation de l'opposition communale dans les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et à limiter le cumul des mandats
  • Proposition de loi de Pierre Morel-A-L'Huissier visant à rendre incompatible les fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale avec les fonctions de président de Conseil Général ou de président de Conseil Régional

[modifier] Voir aussi

[modifier] Liens internes

[modifier] Liens externes

[modifier] Références

[modifier] Sources

  1. site de l'AdCF
  2. Les données chiffrées de la DGCL
  3. Rapport de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale
  4. Une étude initulée Ressources humaines intercommunales, publiée par l'ADCF et le CNFPT, en 2004, souligne ainsi que « le transfert de personnel a [...] un coût. Les avantages acquis, s'ils peuvent ne pas être maintenus puisque la loi Chevènement ne faisant de leur maintien qu'une simple faculté, il est rare de les voir supprimés lors du transfert. »
  5. Le livre noir de l'intercommunalité. Les incohérences de la loi Chevènement
  6. Extrait du discours de Brice Hortefeux lors du Congrès de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) le 6 octobre 2005
  7. rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France
  8. Laurent Chalard (2005). "Les logiques du découpage intercommunal dans l'aire métropolitaine marseillaise". La Géographie. N°1518. Septembre 2005. Pages 63-81.